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[摘要] 2015年9月14日，杭州发布《杭州深化出租车行业改革的实施意见（征求意见稿）》，从全国层面率先开始了出租车业的改革，提及“适时出台规范网络约租车政策”。
时代周报记者 刘科 发自杭州
杭州是中国专车论争的缩影—这是滴滴出行的股东阿里巴巴的大本营，是优步（Uber）全球服务趟数排名前三的城市，也是专车和出租车比例最悬殊的国内城市之一—据估算，在杭州，网约车数量是出租车的15倍以上。
2015年9月14日，杭州发布《杭州深化出租车行业改革的实施意见（征求意见稿）》，从全国层面率先开始了出租车业的改革，提及“适时出台规范网络约租车政策”。此前的2015年5月，杭州市被交通部列为出租车改革试点城市。
分析杭州市场，或可一窥国内专车博弈的种种面貌。
倒逼的改革
出租车行业打车难、服务差、不稳定等积弊亟待破除，但因历史复杂、利益固化、群体事件多发，改革风险巨大，是一个躲不开又捅不得的马蜂窝，是全国乃至国际城市管理的难题。
杭州并不例外。去年9月，杭州市交通局出租车管理处处长肖敏在接受时代周报记者采访时坦言，改革出台的背景是，杭州市出租车行业体制机制矛盾突出，社会各界对打车难、服务质量差等问题反响强烈，群体性涉稳事件多发等。同时，随着网约车的迅猛发展，传统出租车行业受到巨大冲击，全国多地发生了出租车群体性事件，倒逼顶层设计。
以杭州为例。去年5月7日，滴滴在杭州率先推出快车业务。快车让传统出租车行业饱受冲击，反弹随之而来。一个月后的6月12日晚，杭州有出租车司机通过专车平台乘坐私家车，随后向运管部门“钓鱼举报”，最终引发专车司机聚集。
事实上，杭州早在2015年初即将出租车改革列为当年重点改革项目之首，成立由市委副书记杨戌标挂帅的改革领导小组和市交通局牵头的改革办，意图稳妥推进改革。
其时，杭州主城区近1万辆出租车分属76家企业，944 家个体，有6种产权关系，4成车辆产权模糊。为寻求改革的最大公约数，杭州市改革办先后6次前往交通部，表达杭州思路，参与国家层面改革研讨，召开60余场座谈会。
在交通部将政策实施细则交由各地政府自主确定后，杭州版征求意见稿在全国率先放开非公司化专车。
专车不可控，出租车行业集中度又远低于其他一、二线城市，兼并重组的计划由此萌生。2015年9月底，杭州挂牌成立了两家出租车巨头：杭州出租车集团有限公司和杭州外事旅游汽车集团有限公司。杭州7成左右出租车如今都在两大集团统一运行管理。此外，杭州市上线了出租车版的网约车平台“大众出行”APP。其时，杭州运管部门开始考虑跟滴滴出行谈平台合作。
杭州的改革方案被一些人褒奖为破冰之举，政府主动向自身开刀，打破既得利益格局。亦被一些人诟病为改革的步子不够大，批评者的一个观点是：改革方案将资源配置向国企集中，向传统出租车行业集中，市场竞争主体的减少，更方便政府部门管控数量、价格。
六方博弈
去年9月，杭州市出台了传统出租车行业改革方案。需要指出的是，在很长时间内，杭州市主管部门对私家车开专车合法化的问题，并不敢轻易点头，也不敢轻易摇头。
“杭州市相关部门对网络约租车的态度是非常矛盾的，内在的想法和公开的表态是很不一样的。”浙江工业大学教授、杭州改革发展研究院副院长吴伟强告诉时代周报记者，“杭州市政府鼓励发展专车，交通管理部门心态非常微妙，改革是博弈的过程。”
吴伟强分析，在专车问题上至少有六方博弈，包括中央与地方的博弈，部门与主管部门的博弈，网约车和传统出租车行业的博弈，主管部门和公众的矛盾，学界与官方的博弈，不同区域城市间的博弈。改革的过程，颇为艰难。
杭州的传统出租车改革方案出台前，曾举行过政策咨询会。作为杭州市咨询委的代表之一，吴伟强参与了相关专家讨论会，他在现场甚至跟一位北京来的交通专家展开激烈辩论。
在各方争议中，最重要的关键有两个问题：对网约车的市场地位怎么看？如何平衡网约车与传统出租车行业间的冲突？如何回答这两个问题，决定了政府对网约车行业的定性、监管范围和采取的手段，同时更会影响到网约车市场的竞争格局。
吴伟强说，出租车行业是各种利益的集成地，时间很长，根深蒂固。利益链条里的主体，希望保持原来垄断的地位，想凭借垄断地护原有利益。
或控网约车规模
在《网约出车经营服务管理暂行办法》出台后，包括北京、广州、深圳、济南在内的多个交通部门表态，将尽快制定实施细则。济南在新政推出第二天，交通局下属的客管中心即统一发短信安抚出租车司机，“本市网约车数量规模和运价水平都由政府决定”。
事实上，杭州网约车方案在去年9月公布传统出租车改革方案时，就已同时起草，但一直没有出台。杭州市出租车管理处处长肖敏曾告诉时代周报记者，“希望待交通部有关规范网约车的政策出台后，再做衔接、调整和论证。”
“杭州的网约车初稿方案我参与讨论过，从真实涵义讲，仍想约束网约车的发展，有关部门在计算应该放多少辆网约车进来，1万还是2万。”吴伟强说。
值得一提的是，国办的管理暂行办法中没有提及网约车数量管控和实施政府指导价的概念。根据交通部的精神，各地的网约车新规中，网约车的使用性质登记为“网络约租车”，且网约车驾驶员需经考核合格后取得从业资格。
新规仍要求平台企业在运营归属地相关部门设置分支机构，以便监管。对平台的管理上，要求根据经营区域向相应的出租车行政主管部门提出申请，同时，地方政府对网约车的具体管理标准和营运要求有一定的裁量权。
这意味着，网约车平台可能面临上千个地方市县的属地线下审批和监管。“一旦有城市有权禁止非公司化的网络约租车，甚至有权为本城市对网约车新增部分进行总量控制。决意如此，共享经济就做不下去了。”吴伟强说。
在杭州这样需要摇号的小客车限购城市，杭州有关部门更是考虑规定：“个人非营运车辆转为‘出租客运（预约）’车辆后，其名下不得申请或拥有浙A车牌（俗称“杭州牌”）私人小客车。”
值得一提的是，自今年4月起，陆续传出杭州将查网约车司机背景、清退非浙A牌照的消息。6月15日，优步杭州发布声明称，6月15日是G20前期网约车专项整治的最后期限，优步平台已率先配合完成整改，完成外牌清理工作。
该声明称，优步杭州在G20峰会结束前，将停止向杭州地区的“非浙A牌照”车辆派发订单，同时严格禁止个人以“非浙A牌照”在杭州地区注册成为优步平台的合作车主。
“反弹的力量还是很大。”吴伟强说，中央的改革方案公布后，只要各城市的实施方案没定，博弈就不会停。
