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如果只是将叫车平台作为传统出租车改善服务和提高效率的手段，那本不会对这个行业产生太大影响。但它竟迅速打破了传统的行业边界，催生出一种新的出租车服务模式，颠覆了传统的政府监管理念，也对原有的法律法规提出了重大挑战。与网络约车相关的法律问题涉及到：私车能否参加受雇营运；车辆安全与驾驶员的能力如何保证；风险如何防范；要不要控制供给数量；要不要维持政府定价，等等。我们希望能借鉴国外相关立法经验，并适度放开非营运车辆网络约租服务。
国外网络约车立法的启示
起初，全世界几乎所有的城市都对网络约车采取了否定态度，还好一些城市和地区后来及时作出必要调整，其中美国的加州、特拉华州和华盛顿特区分别于２０１３和２０１４年通过新立法，承认了网络约车的合法地位。加州等地立法承认网络约车的合法性，是因为认识到继续拒绝承认，实际上既无法阻止潮水般涌来的网络约车，也无法解决官民共同关切的安全问题，因此不能继续让其处于监管空白中。而要在合法框架下开展网络约车服务，有效监管的思路首先是确保安全责任，其次是落实无歧视义务，而不是传统的进入数量和价格控制。后两种约束在网络约车领域的监管中，要么做不到，要么就是已失去必要性。
网络约车开创了一种新的出租车服务，即提供方是由非专业司机使用私家车采取网络预约方式提供的客运服务。美国数地立法的一个重要突破就是打破了原有自用和受雇车辆的界限，允许私家车提供受雇运输服务，并不要求提供网络约车服务的私车先改变性质成为营运车辆，个体司机也不必受雇于平台公司。
美国数地立法还定义了网络约车服务承运人企业，即提供网络约车预约运营数字调度平台服务的公司，其组织形式可以是法人公司、合伙企业或者个体企业。交通网络平台公司并不是传统意义上的客运承运人，因为其本身只是提供信息服务，并没有直接提供旅客位移的物理服务，但由于其在网络约车服务链条中所起的作用，应该承担承运人的责任。美国数地的立法由于明确了交通网络平台企业的承运人性质而被认为也是一个突破，但这其实只类似于货运业中货运代理企业作为无船承运人承担责任。交通网络平台公司不但不需要拥有服务车辆，为防止其不正当行为，甚至禁止它们拥有服务车辆。
还应说明的是，美国数地的立法中已经明确网络平台公司是网络约车新业态下的监管重点，而且网络约车的诸多监管责任由政府和网络平台合作实施，具体是由政府机构制定车辆、司机和保险的运营标准，而平台企业承担落实标准的义务和责任。
有资料显示，截至２０１５年上半年，美国已有１８个州通过了关于交通网络服务公司专门立法，即俗称的“Ｕｂｅｒ 法”。除此之外，美国司法层面也出现诸多因网络约车运营产生的诉讼，集中体现在发生事故和侵权行为时的责任界定问题上，法院通过判例不断规范网络约车的市场行为。
建立适应网络约车新业态的监管体制
我国有关部门正试图针对网络约车带来的问题制定管理办法，在鼓励社会参与方面也很努力。但官方态度似乎仍纠结于私家车能否参与营运，而且仍由政府自己把出租车企业、参与车辆数、司机和价格都严格管控起来，这引起了相当的争议。出租车包括网络约车都属于受雇运输，其性质决定了其必然要处于政府监管之下，这本无可争议，但过去传统僵硬的进入与价格管制显然已不能适用新业态，行业监管思路与体制都应该改革。
首先，传统出租车和网络约车应实施分类管理。出租车行业已经形成传统出租车即存量和网络约车增量两部分。可以明确规定传统出租车采用巡游、蹲点和预约等多种运营方式，并继续实行政府定价。而网络约车则不允许巡游或蹲点揽活，其运价实行政府指导与市场双重调节。尽可能让两类出租车和谐共存，减少增量部分对存量部分的冲击，共同构建“互联网＋出租车”新业态。
其次，有条件地开放私家车进入客运服务领域。私家车参与客运服务，和私家车主以自然人身份参与经营活动是互联网经济的特征，因此政策制定恐怕更应该研究私家车需要何种必要条件才可以合法运营，以及如何才能对其进行有效监管等问题。网络约车的车辆条件和驾驶员条件，以及保险在其中发挥的作用都要明确规定，以切实保障消费者、其他相关人以及私家车主的合法权益。但有关条件的落实责任要明确由网络约车平台企业承担。
第三，在网络约车领域，平台企业是监管的重点与关键。目前的网络约车平台企业更强调自己的撮合功能，不愿意承担作为承运人的责任，导致其无约束的扩张行为，引起各方担心。监管办法应规定平台企业必须成为网络约车服务的承运人，而且是运营事故赔偿的第一责任人。抓住承运人和责任主体这一关键，平台公司必然会提高加入车辆和驾驶人的资质门槛，以避免承担过大风险，车辆和司机就成为企业自身主动控制的内容。而失去数量扩张的动力，无限制“烧钱”补贴的基础自然不存在。至于高峰时段和特定短缺条件下的补贴或加价，恰恰是利用市场机制鼓励出车，并使网络约车更好发挥蓄水池的作用。
第四，利用平台实现有效监管。网络平台的数据能力及其内在贴近用户的特质，决定了其对服务质量的把控程度并不亚于甚至会高于政府标准，“互联网＋”新业态中同时包含大量创新和不确定性，设想政府很快能够把一切都规定到位是完全不现实的。因此，与其寄希望于能够迅速制定完善的法规，不如先只规定基本原则与框架，特别是处理好监管机构与平台企业的关系，地方城市的具体监管也必须通过与平台企业合作才能有效实现。鼓励平台企业创新，但要明确规定开放数据并实时接入城市监控系统的要求，政府自身的监管平台也要不断提高水平并向社会公开。
第五，约束平台企业对市场地位的不当利用。主管部门很难禁止某一平台企业在市场上取得支配地位，但一定要明确反对其滥用市场地位的不当行为。应规定网络约车平台企业在各省登记注册，同时要求其在运营城市设立相应分支机构。建立乘客、司机及公众对网络约车平台的投诉与评价系统，同时建立对其巡视、警告与处罚制度。国外为避免交通网络平台公司不正当行为而规定其自身不得拥有运营车辆的做法值得借鉴。还应与商务部等协作对外资在网络约车领域形成的有关影响进行评估与规范。
平台企业有充分利用城市交通地理信息及消费者行为和生产者运营时空大数据的优势，可协助其实现精准的个性化出行服务，同时降低社会成本。在旧体制下，传统出租车改革几成死结，“互联网＋”新业态带来的冲击恰恰提供了一个绝好的改革机会，同时也对政府的行业治理水平提出挑战。必须捉住并利用这个机会重构出租车行业，重要的是尽快转变传统思路，注重政府与平台在合作基础上的监管制度设计，推动建立一个能够有效自律的出租车新业态。
（作者单位：北京交通大学经济管理学院）
