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法治周末特约撰稿 李俊慧
2.8万元——这是网络订餐企业领到的首张“罚单”金额。日前，因涉嫌为无证无照餐饮“作坊”提供订餐对接服务，浙江省杭州市市场监管局对美团外卖网作出罚款2.8万元的行政处罚。
虽然“诞生”时间不久，但凭借订餐快捷、送餐上门、餐到付款等特点或优势，O2O网络订餐一经推出，就成为各大写字楼白领人群的“新宠”。
但是，网络订餐火爆的同时，一些问题也逐渐浮出水面，网络订餐的饭菜卫生不达标、网络订餐对接的餐饮商户有很多无证照“小作坊”……等等。一时间，如何加强网络订餐行业监管成为一个迫在眉睫的问题。
杭州这张罚单的开具，意味着网络订餐行业的监管大幕已经正式拉开。那么，网上订餐行业监管应该如何下手呢？
杭州样本：“大部制”架构下的统一管理
据了解，杭州市市场监管局于8月27日、10月29日两次召集在杭有关网络订餐平台进行行政约谈，指出几大餐饮平台存在“证照不全”“超经营范围”“未依法亮证亮照”“网站公示地址和工商登记信息不符合”等问题，包括“美团外卖网”“饿了么”“淘点点”等在内的主流网络订餐平台无一幸免。
其中，“美团外卖网”平台上，仅在西湖辖区内就对接了24家无证无照餐饮店；“饿了么”虽经整改，但平台上依然还对接有37家无证无照商户。
从杭州的做法来看，其监管主体是“市场监督局”，执法监督的依据主要包括：《食品安全法》(法律)、国务院《食品安全法实施条例》(行政法规)、国务院《无照经营查处取缔办法》(行政法规)、工商总局《网络交易管理办法》(部门规章)等法律、法规及规章。
其执法监督的要点及核心主要是食品安全及经营许可。值得一提的是，由于杭州市级行政机构设置采取“大部制”结构或架构，杭州市市场监管局的职责范围包含了工商、食品药品监督、质检等内容，使得其对网络订餐行业的监管可以实现“统一管理”。
虽然杭州在落地监管上走在了前面，但是，对于网络订餐平台及网络订餐平台对接商户的资格、资质以及送餐品牌、方式及包装暂未作规定或规范。
上海样本：食品药品监督“领衔”监管
11月14日，上海市食品药品监督管理局、上海市通信管理局联合印发《关于加强第三方平台网络订餐管理的若干意见》(以下简称《意见》)，成为国内首个面向网络订餐行业管理的规定。
该《意见》的制定依据主要是食品安全法、《互联网信息服务管理办法》《餐饮服务食品安全监督管理办法》《电信业务经营许可证管理规定》等法律、法规及规定。
该《意见》对网络订餐平台和网络订餐平台对接商户的资格或资质、投诉机制、监督管理机制、信用评价和惩戒机制以及行业自律等内容均予以了明确和规定，并专门制定《餐饮单位送餐活动食品安全指南》(以下简称《指南》)明确订餐食品加工、食品范围和外送包装等予以详细规定。
作为国内首个规范网络订餐行业的管理规定，该《意见》规定内容针对性和可操作性都很强，而且从发布时间上看，也及时地回应了行业管理之需。
不过，笔者认为，令人遗憾的是，该《意见》附录的《指南》有涉嫌侵害餐饮服务企业自主经营权的规定。
该《指南》规定，送餐品种不应有“冷菜、生食(如醉泥螺、醉虾、醉蟹等腌制生食水产品、生鱼片、拌黄瓜等)、冷加工糕点(如含奶油糕点、提拉米苏、芝士蛋糕等)、预拌色拉等高风险品种”。
也就是说，按照此规定，几乎所有的蛋糕加工或零售企业都不能对接网络订餐平台，无法借助网络订餐平台实现销售方式的完善和用户体验的提升。
商务部、发改委：鼓励餐饮经营者“送餐”
已于11月1日起正式施行的《餐饮业经营管理办法(试行)》(以下简称《办法》)，由商务部和发改委联合制定。
该《办法》第四条规定，国家鼓励餐饮经营者发展送餐等大众化餐饮。《办法》第十三条规定，提供外送服务的餐饮经营者，应当建立健全相应的服务流程，并明示提供外送服务的时间、外送范围以及收费标准；根据消费者的订单和食品安全的要求，选择适当的交通工具、设备，按时、按质、按量送达消费者，并提供相应的单据。
显然，从商务部和发改委发布的《办法》来看，应该是鼓励包括网络订餐在内的送餐服务方式，但并未禁止“冷菜、生食、冷加工糕点、预拌色拉”等食品的外送。
由此可见，上海市《关于加强第三方平台网络订餐管理的若干意见》与《餐饮业经营管理办法(试行)》存在一定的“冲突”。
看到这里，可能很多人会迷惑了：网络订餐平台到底应该按照那个规定来规范运营呢？网络订餐行业的管理主体到底是工商部门、食品药品监督管理部门、还是商务部门或发改委呢？
按照《餐饮业经营管理办法(试行)》第三条规定，商务部负责全国餐饮行业管理工作。但是，按照《食品安全法》和《食品安全法实施条例》，食品餐饮行业实行“多头、分段管理模式”，从监管上看，似乎是分工配合；但从监管对象角度看，则可能会“无所适从”“谁也不能得罪”，进而增加了企业经营负担。
回到网络订餐行业监管来看，似乎很多部门都能伸手管理或正在伸手管理，“杭州样本”告诉网络订餐平台，应该接受市场监管局管理；“上海样本”则提醒网络订餐品台应该听从食品药品监督管理局号令；而商务部的办法似乎又在暗示应该接受其管理。
那么，作为网络订餐平台，到底应该听谁的呢？目前看起来，这还真是一个现实问题。
