银监架构大改革-银行频道-金鱼财经网

酝酿已有半年，重心向监管倾斜，提出“自费改革”“无缝对接”，体现变更管理意识，改善银行监管有效性仍任重道远http://i.caixin.com/?11

银监会1月20日下午宣布进行机构调整，在编制不增的前提下进行结构调整，将重心向前台监管部门倾斜。这是银监会自2003年成立以来的首次架构上的重大调整。

重点包括设立信托监督管理部；在融资性担保部基础上，并入小贷、网贷、农村金融服务等业务，设立银行业普惠金融工作部等。

从2003年银监会从央行分离出来至今，整个银行业发生了翻天覆地的变化。从资产规模、业务形态、境内外机构、风险隐患等方面，银行业金融机构复杂程度加剧，对监管提出了诸多挑战。信托业以13万亿元左右的资产规模超过了保险行业，成为金融第二大行业。前海微众银行、浙江网商银行的出现，如何监管网络银行亦是新课题。

银监会相关人士透露，此次改革酝酿已有半年之久，保密性一直很高。据财新记者了解，许多银监会人士虽对此略有耳闻，但直到20日下午开会时才得到确切全面的消息。

银监会相关人士介绍，争取在1月25日前完成职能机构与人员的划断，并进入试运行阶段，架构调整有一个月的过渡期。在新老机制混合运行期间，做到“对内无缝隙衔接，对外无感觉过渡”，3月1日将正式运行新机制。

“这是银监会自发的内部结构改革，初衷是优化内部结构，提高监管效率，效果如何还需要时间检验。”一位银监会官员表示。

银监会表示，此次监管架构改革的核心是监管转型，转向加强现场检查和事中事后监管，法有授权必尽责；转向分类监管，以提高监管有效性和针对性，提升薄弱环节金融服务的合力；同时进一步加强风险监管。

对于地方银监局，无需按银监会架构调整，“不需要上下对口，只要职能有人对接就行”。银监会将更多权限下放给地方派出机构，但地方监管资源一向薄弱的问题，未能在此次改革中解决。

“银监会的机构改革，要放在如何改善银行监管的有效性这个大格局下看，否则机构改革缺乏指导性的目标。”一位业内资深监管人士指出，银行监管的有效性，最重要的是明确监管机构的使命、目标、独立性、充足的监管资源等核心问题，但这些因素都不是一次内部机构改革可以完成的。

一位业内权威专家指出，这次银监会架构改革提出了“无缝对接”，体现了变更管理的意识，已是非常大进步，但仍没有一个有效的变更管理制度出台。“在中国格外难的一点是，改革方案往往高度机密，并未经过充分讨论。”他认为，要尽可能规避其中人事摩擦的问题，尽可能减少震荡，非常有必要。

撤并与新设

从2007年开始，银监会将研究局从政策法规部中分离出来，于2010年正式形成平级单位，其他部门一直未有变动。

在此次监管架构改革中，银监会的局级部门仍然为28个，处室由138个上升到140个。这是银监会的“自费改革”，编制与经费不增，职责任务不变。在撤销合并了一些后台机构的同时，监管处室实际增加了24个。

银监会表示，此次内部架构改革，前提是不增设机构和人员编制。据银监会相关人士表示，目前先定机构职能，局级干部调整暂不进行，等一切调整到位后，再调整部门一把手。但因处室调整很大，人事变动还是很敏感。“未来肯定是按新的组织架构调整人员，震动还是很大。”一位银监会处级干部表示。

此次架构改革中，具体部门及监管业务调整包括：第一，撤销两个部门（培训中心、信息中心）。设立城市商业银行监管部，专司对城市商业银行、城市信用社和民营银行的监管职责；设立信托监督管理部，专司对信托业金融机构的监管职责。银监会官网显示，这两个部门分别由原二部主任杨丽平及原非银部主任李伏安负责。

第二，改造三个部门（统计部、银行业案件稽查局、融资性担保业务工作部）。在统计部基础上设立审慎规制局，牵头非现场监管工作，统一负责银行业审慎经营各项规则制定；在银行业案件稽查局基础上设立现场检查局，负责全国性银行业金融机构的现场检查；在融资性担保部基础上，并入小贷、网贷、农村金融服务等业务，设立银行业普惠金融工作部。

据财新记者了解，在具体处室变化上，统计部及政策研究局下的宏微观审慎政策处将划归审慎规制局，由原统计部兼研究局负责人刘春航主管；原分布在银监会各部门的现场检查处抽出来，整合划归至现场检查局，由原案件稽查局局长苏保祥负责。

在银监会官网上从普惠金融部点入后，页面转到了原融资担保部，主任仍显示为该部2009年成立以来的第一任主任牛成立。但据财新记者确认，牛成立已出任中诚信托总经理。融资担保部主任2014年11月后由李均锋接任。李均锋历任合作金融部副主任、天津银监局副局长，2012年升为贵州银监局局长。

第三，按监管职责内容命名各机构监管部。银行监管一部更名为大型商业银行监管部；银行监管二部更名为全国股份制商业银行监管部；银行监管三部更名为外资银行监管部；银行监管四部更名为政策性银行监管部；合作金融机构监管部更名为农村中小金融机构监管部。各部门主要负责人仍分别为肖远企、杨丽平、段继宁、周民源及姜丽明。

银监会去年11月发生了部分局级干部的调整，邓智毅从湖北银监局调任消保局局长，周民源从福建银监局调任监管四部主任，李均锋从贵州银监局调任融资担保部主任。

此外，据财新记者了解，金融资产管理公司也将被划归到非银部进行监管。目前在银监会官网上，非银部主要负责人尚在空缺中。

强化监管主业

调整后的银监会内部架构，仍以机构监管为主。业内人士对财新记者表示，从国际经验来看，金融监管都是功能监管与机构监管相交叉，不可偏废。尤其在中国，仅仅是功能监管很难奏效，因为功能监管要求机构有高度的自治能力，机构监管还是很有必要。

此次监管架构改革，将有限的机构和人员编制向前台监管部门倾斜，调整后内设的22个部门中，监管部门由11个增加到17个，占部门总数的77.3%。监管处室从85个增加到105个，占总处室77.9%。办公室、机关党委等综合部门减少处室编制，人事部新增职责但未增机构编制。银监会相关人士指出，这种调整强化了监管主业，倾斜资源，提升专业化监管水平。

银监会人士表示，信托资产规模近13万亿元，仅次于银行业总资产，以前在非银部下面，监管“心有余而力不足”，单设部门出来监管有其必要。从银监会主席助理杨家才在2014年信托业年会讲话可看出，将有一系列关于信托行业的法规文件出台，包括信托公司尽责指引、信托公司经纪责任指引、信托分账核算指引、信托公司分类评级制度、信托资产减值办法等。

一位资深金融专家指出，设立信托监管部而非信托投资公司监管部，隐含的意思是对信托业务进行监管。由于历史原因，信托公司作为机构的行业准入、处置等监管职责落在了银监会，但信托业务的本质是资管业务，不是银行业务。从资管角度看，信托公司从事的业务，多在证监部门监管范畴。“银监会通过专门部门对信托业加强了监管，但这需要与证监会有更大强度和更高水平的协调。这是一个绕不开的问题。”

银监会对部分监管部门也强化明确了职责，比如要求创新部只对持牌机构的创新业务进行监管，包括资产证券化试点、理财创新业务试点等，这意味着非持牌机构如P2P不再由创新部负责监管。目前银监会将资产证券化由审批制改为报告制，只审资格不审具体资产，只管业务范围不管业务性质。银监会人士表示，“我们狠狠砍了自己一刀。过去对产品也要审批，既捆住了市场手脚，也让政府为市场做了无谓的背书。”

普惠金融这个筐

普惠金融部是在融资性担保部改造的基础上，再并入银监会原二部的小企业办、合作部的农村金融服务监管处等。银监会表示，该部门是对小微、“三农”等金融服务薄弱环节，和小贷、网贷（P2P）、融资性担保等非持牌机构，在监管协调方面抓总责，并“首次将互联网金融纳入普惠金融渠道”。

该部门并非对相关业务进行主体责任监管，而是起牵头协调作用。多位银监会人士对财新记者指出，将坚持“谁审批谁监管”的原则，仅负责制定国家层面的审慎经营规则，相当于部门规章制度，涵盖增加财政补贴或风险缓释等，进行业务引导。“国务院三令五申，不允许新增行政许可事项，现在持牌没有操作可能性。”一位银监会人士说。

成立普惠金融部是在20国集团推动构建全球层面的普惠金融的大环境下，十八届三中全会《决定》中首次专门提出了制定普惠金融的发展规划。“目前这个工作由银监会牵头，会同十几个部委正在进行这项工作。”中国社科院金融研究所副所长胡滨说。

“银监会成立这个部门，相当于对外宣告此事由银监会牵头，但难度很大，需要银监会对普惠金融的本质有很清晰的认识。”一位业内人士指出，普惠金融部的复杂程度最高，“出问题的概率也最高”。从整体来说，这个部门的使命、职能、目标、原则、问责，员工的资质要求，是最需要明确的，否则很容易做成庸俗的监管。

多位专家呼吁，中国目前特别需要的是建立一个普惠金融的国家战略。“其实这不是监管问题，而是需要站在国家的角度，涉及对现状的分析、指标体系的建立、政府职能的确定，防止市场行为的风险、定期的评价等一系列问题。”

“普惠金融是个大筐，不仅涉及小的金融机构比如小贷公司等，大机构也可以做普惠的事，小机构也可以不做普惠的事。”一位金融专家指出，要推进普惠金融，需要协调各部委，也涉及与地方和中央金融监管职能的界定，政府和行业协会职责的界定。

“普惠金融部特别需要一个有领导力的人，把工作协调起来。如果立意狭窄、眼光不够高、没有大局意识，就丧失了协调的能力，部门利益、各自为政等弊病会继续下去。”前述人士指出，该部门协调的工作量很大，不仅包括央行、财政部等金融机构，还有其他行业部门，比如民政部门的扶贫、社保部门的社保、农业部门等，都会参与进来。

理顺监管流程

银监会表示，此次监管架构改革，理顺了依法监管流程，从制定规章制度、日常监管、现场检查、行政处罚及复议进行了全流程的制度建设，旨在提升银监会的依法行政和依法履职能力。

从制定规章而言，有三个部门参与。研究局进行银行业全面深化改革的顶层设计和组织实施牵头职能；法规部牵头市场准入和行政执法工作；审慎规制局确保银监会各类审慎监管规则标准统一。审慎规制局由统计部改造而来，主要对风险进行识别、计量、监测、分析、防范和报告，并统筹协调非现场监管的工作。据知情人士透露，2003年银监会成立之初，很快就上马了“1104工程”，较好地解决了非现场监控的问题。

将分散在各部门的现场检查力量整合，单设现场检查局，也是此次改革一大进步。银监会表示，现场检查局牵头现场检查和案件稽查，增加违规查处力度。并且，将按照“信息共享、查处分离和适度结合”的原则，在市场准入、日常监管、行政处罚等方面加强与有关监管部门的工作联动。这也是强化事中事后监管的重要部门。

在银监会成立之前，央行的稽核监督局负责现场检查。在1996年到1998年期间，世界银行给央行提供的技术援助项目里，有一项是改善现场检查的质量。当时的稽核局在全国有10800人，司局级领导七八个人，是当时央行最大的一个部门，在内控制度的改革、质量改善等各方面曾取得很好成效。1998年央行进行机构改革，将稽核局取消，人员分散至其他监管部门。

银监会成立后，沿袭了这一架构。现场检查过去分散在银监会各个部门中，实际变为了后台部门。等到真正需要现场检查时，还需要借调人员，成为了银行监管中的一个薄弱环节。一位银监会局级干部认为，一些机构的五级分类和内控管理很有问题，再加之基层监管部门力量薄弱，亟需现场检查这支专业队伍发挥力量。

业内权威人士对财新记者指出，设立现场检查局，有利于发挥真正的现场检查规模效应。“现场检查是一个特殊领域，不需要标准化的程序方法，不会由于检查人员的徇私舞弊、专业能力低下等个人问题，为被检查的金融机构带来负担或发现不了问题，但需要一个很好的职业标准来改善现场检查的质量。”

银监会相关人士还指出，一旦从现场检查中发现了问题，则将对其进行行政处罚，如果被检查部门提出异议，可以行政复议。此次也分别成立了行政处罚委员会和行政复议委员会。

“这是一套自行约束的机制。权力进笼子，运行有机制，全程见阳光。”银监会相关人士指出，以前准入、现场检查、非现场检查在一个部门，一个部门主任的权限就很大，包括文件的制定与下发，对机构人员的处罚等。而改革后，一个监管规则的制定（审慎规制局）、审查（法规部）、执行（机构部门及派出机构）已全部分开，相互约束。

如何解决监管瓶颈

银监会表示，此次监管架构改革的重点是清简下放行政权力，明确风险监管主体职责。据相关人士介绍，银监会只对“三个半”领域承担风险监管主体责任，即政策性银行、五大行、股份制银行及非银行中的四大资产管理公司。其他的主体职责全部交到地方银监局监管。

同时，银监会只对区域性银行业金融机构保留三项准入权力：新设筹建、破产退出和重组改制。其他市场准入权力下放给银监局，并由注册所在地派出机构承担风险监管主体责任，总会相应监管部门负指导责任。

不过，银监会将建立对派出机构履行准入管理和监管尽职情况的后评价机制，建立行政许可负面清单和问责清单，这意味着，如果派出机构未尽到属地主体监管责任的，银监会可视情况约束或上收监管权力，由此实现对派出机构按履职能力进行差异化授权和严格问责。“这相当于授权、用权、收权的三足鼎立。”银监会相关负责人表示。

本次监管架构改革后，银监会将分级建立“权力清单”“责任清单”和“约束清单”，列举清楚银监会及各地方局的审批职责，推进监管服务网站建设，进一步提高政务信息公开和提高监管透明度，以加强自我约束，强化监管问责。

“三个清单一张网”，银监会相关人士对财新记者指出，下一步银监会将建立监管服务网站，相当于网上的行政许可事项的统一受理大厅，全部电子化，把银行每个网点和业务产品都接上，通过统一接单、限时办理等来提高效率。“比如有企业要申办民营银行，到时可以上网查业务流程走到哪里了。”

在对地方监管机构权力下放的同时，突出的现实问题在于银监会监管资源薄弱，尤其是基层监管力量捉襟见肘。

早在2007年，在银监会推动的新型农村金融机构（村镇银行、贷款公司和农村资金互助社）开展试点之后，前述问题已较突出。目前，按照银监会的职责分工，地方银监分局为农村中小金融机构的属地监管机构，但地方银监分局只覆盖到地市级，而绝大多数农村中小金融机构都设在县（市）以及乡（镇）和行政村，这些地方只设有监管办事处，目前每个办事处一般只有三到五个人，监管任务繁重。加之，近年包括P2P、小贷公司等地方金融的蓬勃发展和问题此起彼伏，以及地方民营银行的设立，基层监管压力倍增。

2009年到2012年间，FSAP(Formal Safety Analysis Platform)对中国进行了金融部门评估规划，其中，对银监会监管有效性的评估结果之一即是“监管资源严重不足”。FSAP 是国际货币基金组织和世界银行于1999 年5 月联合启动的评估项目，已成为国际社会广泛接受的金融稳定评估框架，主要用来评估IMF成员国金融体系。

一位银监会人士指出，自2003年从央行分离出来至今，银监会一直保持2万多人的规模，央行已近14万人。这是由于银监会整体受公务员编制限制；而央行总行为公务员，基层是事业编制，有庞大的县支行。如何实现更有效的监管？这涉及到更高的顶层设计，牵涉其他金融监管机构的协调联动，非银监会部门内部结构优化可以抵达。资深监管专家认为，“加强监管机构之间真正有效的协调，内部机构的改革重组是有局限性的，因此中央政府应关注到这个大的议题，在外部改革创造条件。”